五  反思与超越：基本权利的主观权利功能 （一）基本权利国家建构功能的界限 以现代宪法的标准来衡量，五四宪法基本权利条款蕴含的国家建构功能显然存在很多问题，对建国目标的片面强调导致了宪法实践的畸形。

我们刚刚喜迎香港回归15周年纪念日，而距澳门回归13周年亦已不远。如果说1949年的《共同纲领》还只是一部过渡时期的临时宪政纲领，其许多规定充满原则性和宣示性的色彩的话，那么到1954年我国第一部宪法的出台，许多中央与地方关系的基本问题已经初步完成了规范体系的基本构架。

[18]那么，这部宪法对于中央与地方关系的规范设计又如何呢？兹依照前文的类型化思路，逐一进行剖析。如，第5条第3款规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。而第33条对于全国行政区划的规定也基本承自1954年宪法第53条，不过两者的差异有二：一是以人民公社取代乡和民族乡的建制，这是特定历史环境使然。黑头（指法律文件）不如红头（指党的文件），红头不如口头（指领导者个人说了算）正是对这一问题的生动写照。地方分权多了，我就收上来一点。

20世纪50年代初形成的高度集权的统收统支模式，即第一次权力上收。[26]如，作为我国单一制政体最为重要的宪法标志的民主集中制原则，自1949年《共同纲领》在第15条规定各级政权机关一律实行民主集中制以后，在后续宪法文本的显要位置——1954年宪法第2条、1975年宪法第3条、1978年宪法第3条和现行宪法第3条——都得到了继承与认可。[38]显然，为了尽量限缩甚至消弭实质合法性和形式合法性的现实差异，同时又不至于令自身权威性和稳定性过分削弱，作为根本法的宪法在规定中央和地方关系的时有必要为未来可能的改革预留足够的制度空间。

不论效果如何，1994年的分税制改革对中央与地方之间的财权划分进行了有益的尝试，而与之相配套的事权划分改革却迟迟未见。纵向看来，我国历部宪法（文件）对于中央与地方关系的规定都是同当时的历史背景和时代特征紧密结合的。[15] 值得一提的是，宪法并未相应地明确最高人民检察院为国家最高检察机关。因而长期以来一直被认为是我国单一制国体的宪法性表达。

1975年宪法和1978年宪法本身即是文化大革命政策的产物，此处从略，而现行的1982年宪法则又将宪法-法律-政策文件相互配合实施的调整模式发展到了新的高度。需要注意的是，1978年宪法将1954年宪法对于最高人民检察院与地方各级人民检察院之间领导与被领导关系的规定改为了监督与被监督的关系。

其次，直接条款之中央与特殊地方关系条款。第67条则列举了全国人大常委会的权力。到上世纪90年代，学界方始反思改革对宪法文本的突破所导致的良性违宪问题，而地方先行先试的改革试验又将这种良性违宪拓展到了地方试点是否对以宪法为核心的中央立法构成僭越的思考。综上，我国宪法文本中央与地方关系条款演变中呈现出的效用局限性及其内在逻辑关联，如下图所示。

综上可见，现行宪法对于中央与地方关系静态权力条款的设计依然遵循重中央而轻地方的进路，这也成为了导致我国中央与地方实权划分至今仍模糊不清的根源之一。1978年宪法在延续1975年宪法第15条军权集中于中央的精神的基础上，在第19条又进一步规定：国家大力加强中国人民解放军的革命化现代化建设，加强民兵建设，实行野战军、地方军和民兵三结合的武装力量体制，似乎又为部分军权在一定程度上的地方化预留了空间。（一）中央与地方关系的原则性条款 原则性条款在我国宪法（文件）对中央与地方关系问题的规定中一直是不可或缺的重要组成部分，其中以《共同纲领》的原则性条款最为丰富，这与《共同纲领》本身所担负的历史任务及宪政使命有关，因为它作为新诞生的中华人民共和国的临时宪法，是集中和发扬人民革命法统而产生的极其重要的历史文件。[50]总之，相关立法支撑作用的孱弱，是导致宪法文本中央与地方关系条款实现不足的重要因素。

因此，在1954年宪法的实施周期内，发挥两个积极性原则实际上并未因淡出宪法文本而被忽视。[6] 许多学者从宪政、地方自治、基本权利等不同视角对中央与地方关系问题进行了研究，但却鲜见来自于宪法文本的原始观照。

第三，从更为宏观的视角来看，宪法文本中最大的块块模式体现为对于中央与地方二元关系的综合把握和对中央与地方分别表述的分野之上。1978年宪法——从地位上而言——在我国历部宪法（文件）中并不被重视，这主要是从对其否定性的历史判断而来，即仍未摆脱‘左的影响，不适应我国社会主义现代化建设的发展需要。

1949年的《共同纲领》即存在一些间接条款。施米特就曾由此提出了处境法（Situationsrecht）的概念。对于构成中央与地方关系的两个主要因素，宪法文本分为两个不同的线索予以规范。鉴于宪政土壤的差异，笔者认为，我国实现这种制度预留的实现主要包括两点，一是对宪法原则性条款的开放性修改，二是对宪法解释制度的充分激活。第六，中央国家司法机关的地位，即最高人民法院和最高人民检察院分别为我国最高审判机关和检察机关，其组织规定由中央立法保留。[12] 周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年第二版，第81页。

[17] 根据1975年宪法第22条的规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。可见，仅就中央与特殊地方关系的条款而言，1978年宪法无疑在一定程度上要优于1975年宪法。

[10] 参见童之伟：《论有中国特色的民主集中单一制》，载《江苏社会科学》1997年第5期，第63页。但应当明确的是，从经验上说，间接条款在功能上并无明确的定位，而具有典型的按需出现特征。

近年来，我国中央与地方关系及其法治化研究得到了长足发展，甚至成为当前中国宪法学研究最为重要的增长极之一，有学者即指出：中央与地方的关系问题，已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。又如，1954年宪法虽然并未象其余四部宪法（文件）那样明确提出发挥中央和地方两个积极性原则，但在其二十余年的实施周期中，我国中央与地方关系领域发生的数次重大调整却恰恰说明了该原则一直被实际运用[29]，这很大程度上要归功于中央政策的引导作用。

其三，文革期间国家主席刘少奇被迫害致死，1975年宪法最终也取消了国家主席的设置。[49]对此，笔者曾在另一篇文章中有系统论述，此处不赘。随后，1954年9月20日通过的这部宪法即对此加以确认。金太军、赵晖：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广东省出版集团、广东人民出版社2005年版，第113页。

第一，中央与地方行政机关间的领导-服从关系，第110条规定：全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。因此，原则性条款绝不仅具宣示价值，更应当为中央与地方关系的调谐定下良好基调。

1954年6月19日，出于对高饶事件的反思，中央人民政府委员会第三十二次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，正式撤销了各大行政委员会，令各省直接对中央负责。[31] 实际上，毛泽东在1958年3月10日的成都会议上进一步把中央与地方关系确立为与工业和农业、沿海和内地、国际集体和个人以及国防建设和经济建设相并列的五大关系之一，中央领导人对于中央与地方关系的重视程度可见一斑。

而这一问题的提出本身就具有中央与地方关系改革的背景。这无疑成为我国后来在调整中央与地方关系时最重要的发挥中央和地方两个积极性原则的滥觞。

总之，这种模式对于补充纠正宪法文本在调整中央与地方关系时体现出的过于简略、直接实施性不强甚至疏漏等问题的方面发挥了巨大的积极效用，但同时也不容忽视的是，该模式的关键在于如何理清政策与宪法和法律之间的主次对比——然而遗憾的是，这一关键性问题时至今日尚未得到很好地解决。二是对于民族区域自治制度（主要是民族区域自治权）的细化规定，包括地67条关于自治地方自治机关的组织、原则和形式，第69条对自治机关对一般地方权力享有的规定，第70条对自治机关在享有一般地方权力基础上还享有相应自治权力的规定，以及第72条上级国家机关的保障和帮扶义务。如，1949年的《共同纲领》在1954年之前实际上扮演着临时宪法的角色，但是鲜为被注意的事，它的前身其实是1948年10月由中共中央提出的《中国人民民主革命纲领初稿》，这是一部强调人民民主革命的政治文件。第四，对军权属于中央继续确认。

[44]总之，从西方国家的经验来看，虽然政策手段对于中央与地方关系的调整不可或缺，但我国对该手段的实际使用却大大超出了应有的范围——从某种程度上说，对政策手段的过分依赖也进一步加剧了以宪法为标志的法制手段的萎缩，导致了政法倒置局面的产生。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。

虽然各条文之间的效力高下并无本质区别，却依然呈现出如下的条条关系。第133条规定：地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

其中，直接条款对中央与特殊地方的关系和中央同一般地方的关系进行了正面的涉及与回应。其三，灵活性原则，即对于中央和地方事权的划分不能盲目、机械地一刀切，而要根据不同地区、不同时期的不同情况作相应的调整。